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集体永佃制:理论基...中国农村研究网

2019-09-07 01:54

集体永佃制:理论基础、制度内涵与实现途径

作者:王艳西  责任编辑:网络部  信息来源:《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2018年第5期  发布时间:2019-02-03  浏览次数: 4516次

【摘 要】在“效率”和“公平”相互作用下,我国农村土地制度依次经历了“农民私有”“共有共用”和“共有私用”三个阶段。但以家庭联产承包责任制为主要内容的“共有私用”导致农民集体的占有权、使用权、收益权和处分权无法有效实现,同时也制约了农村土地利用效率的提高。在追求“效率”过程中,“共有私用”已事实上演变为“按份共有”。但“按份共有”与集体所有制法理上存在冲突。为平衡这一冲突并贯彻落实“承包关系稳定并长久不变”基本政策精神,我们提出应实行集体永佃制:集体经济组织享有土地集体所有权,现有的农户承包权和土地经营权合并为永佃权;通过集体收益的二次分配实现“公平”,而土地经营权的市场化流转则有利于实现“效率”。为更好实现集体所有权,应逐渐构建农民集体成员市场化进出机制以及兼顾集体经济发展与农民财产性收益增加的收益分配机制,还要积极探索集体永佃制下以股份制为基础、以集体经济组织为主体的土地经营模式:农户土地托管制、土地股份合作制、土地混合股份制以及农户土地回购制。

【关键词】农村土地集体所有权;按份共有;集体永佃制;股份制


引言

2014年中央一号文件指出:在落实农村土地集体所有权的基础上,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。2015年中央一号文件指出要探索农村集体所有制有效实现形式,创新农村集体经济运行机制。2016年中央一号文件指出:稳定农村土地承包关系,落实集体所有权。2017年中央一号文件指出:落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。可见,探索农村土地集体所有权有效实现形式,已经成为我国农村土地“三权分置”改革的重要内容之一。

关于农村土地集体所有权的“存废”,学界存在两种截然相反的观点。第一种观点认为应通过土地私有化或国有化来替代农村土地集体所有权。侯继虎认为可将农户承包的耕地所有权确权到户[1]。而陶钟太朗、闫艳等则认为应以国家所有权概括承继集体所有权[23]。第二种观点则主张改革完善农村土地集体所有权。就目前而言,后者已成为学界主流观点。但对于如何改革完善农村土地集体所有权仍然存在分歧。一部分学者主张在继续弱化集体所有权的同时,应强化农户使用权和收益权,如邵兴权[4]、马荣丽等[5]。更多学者进一步探讨了落实农村土地集体所有权的具体思路:(1)划分集体所有权与农民土地承包经营权(成员权)权利边界。张先贵认为可将集体土地所有权主体区分为权利享有主体“本集体成员”和权利行使主体“村集体经济组织”两个层面[6]。杨青贵认为落实集体土地所有权应考虑成员集体的土地私有权利和集体土地所有权所负载的政治、社会、经济等多重功能[7]。(2)界定农村土地集体所有权主体范围。张蕊等主张应按照农村土地权属现状将农村土地集体所有权主体分别界定为乡(镇)集体、村集体和村民小组集体[8]。还有部分学者主张将农村土地集体所有权界定给村民小组,如杨继瑞[9]、付振奇[10]。(3)拓展农村土地集体所有权权能。韩松认为要通过管理权能的行使来实现集体所有权的占有、使用、收益和处分权能[11];刘恒科认为农村集体土地所有权应着重体现集体私权性,主要权能为处分权(发包权和收回权)[12];杨青贵认为要强化集体土地所有权的收益权、处分权和妨害排除权[13]。(4)集体经济组织应成为农村土地集体所有权的行使主体。学界普遍认为应通过建立集体经济组织来具体行使集体所有权[78914]。如刘艳认为不仅要立法规定村集体经济组织是土地所有权行使代表并厘清其与村民委员会的主体界限,还应赋予其必要的执法权能或执法保护权能[14]。而对于集体经济组织的具体组织形式,现有研究主要集中在股份制[89]、村集体经济合作社[8]

学界相关研究对落实农村土地集体所有权有重要借鉴意义,但现有研究至少在以下几方面存在不足:(1)关于是否坚持集体所有制仍有不同观点,在新时代背景下如何论证集体所有制的合理性和科学性至关重要;(2)现有研究对于落实农村土地集体所有权与稳定承包关系相互促进的可能性和途径关注程度不足;(3)对于集体经济组织的组织形式,现有研究主要集中于股份制、合作经营等方式,但对其理论基础分析不足;(4)针对农村土地集体所有权应具备的权能还未得到一致结论。为弥补学界研究不足并满足农村土地制度改革实践需要,本文从农村土地所有权发展演变入手,以中国特色社会主义理论和现实的角度分析农村土地集体所有权的变迁,深刻理解党的十九大报告提出的“保持土地承包关系稳定并长久不变”与农村土地集体所有权的相互关系,在此基础上探讨在向市场经济转型过程中农村土地“共有私用”下集体所有权的有效实现形式。

一、我国农地所有权发展演变及其实现的理论分析

(一)新中国成立以来农村土地所有权的发展演变及特征

1.农村土地所有权的“农民私有”。

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